Une semaine après l’ouverture du chantier de la réforme des collectivités territoriales, par Nicolas Sarkozy, le 21 octobre 2009 à Saint-Dizier (Haute-Marne), la Cour des comptes apporte sa contribution au débat qui commence à s’envenimer entre le gouvernement et les élus.
Devant la conférence des exécutifs locaux, le 15 octobre, le premier ministre avait exhorté les collectivités à participer à l’effort de réduction des dépenses publiques. La Cour des comptes concentre, elle, ses remarques sur l’Etat, qui a tardé à se réformer et surtout n’a pas su « préserver le principe d’égalité (entre les territoires) tel qu’il résulte de notre pacte républicain ».
La loi de 2003 devait clarifier les compétences et les modes de financement entre l’Etat et les collectivités avec le transfert de l’action sociale (RMI, aide aux personnes âgées et handicapées), des personnels de l’équipement, de l’administration et de l’entretien des lycées et collèges. Six ans après la mise en oeuvre de cette nouvelle étape, la Cour considère que l’objectif de « rationalisation de l’organisation administrative n’a pas été atteint ». Sur ce point, le constat rejoint le réquisitoire sur l’enchevêtrement de compétences, l’alourdissement du travail administratif et« au pire, les phénomènes de compétition et de doublon ».
Le rapport relève, en revanche, que « les modes de compensation par l’Etat des transferts ont été très fluctuants et le plus souvent jugés insuffisants ». La Cour constate que l’acte 2 de la décentralisation de 2003, inscrit dans la Constitution, instaurait « l’autonomie financière et la maîtrise par les collectivités d’une partie déterminante de leurs ressources », sur la base de la situation de 2003. Selon les magistrats, il s’agit là d’un « verrou » et d’une« rigidité » qui va « rendre extrêmement difficile la réforme de la taxe professionnelle ». Comment l’Etat, s’interrogent-ils, va-t-il s’y prendre pour « compenser intégralement le manque à gagner en respectant les fortes contraintes en matière d’autonomie » ?
Alors que les modalités de remplacement de la taxe professionnelles sont loin d’être bouclées, ce rapport confirme les craintes des associations d’élus. La compensation de la taxe professionnelle par des dotations de l’Etat devrait, en effet, réduire considérablement la marge de décision des collectivités sur la fixation des recettes fiscales des départements et des régions. Comme le souligne le rapport, « avec la compensation intégrale des charges transférées, l’Etat est amené à attribuer aux collectivités des dotations, ce qui conduit à accroître sa part dans les ressources des collectivités territoriales ».
Le jugement est tout aussi réservé à propos de la gestion de la décentralisation depuis sa mise en oeuvre au début des années 1980. La Cour reconnaît d’emblée que : « la décentralisation engendre structurellement un coût supplémentaire : un élu local voudra que soit rendu un meilleur service et remettre à niveau les équipements qui lui sont transférés ». La critique vise en réalité l’Etat, dont les effectifs, malgré les transferts de personnels, n’ont cessé de croître. Entre 1980 et 2006, l’Etat a ainsi augmenté ses effectifs de 400 000 postes, tandis que ceux des collectivités locales ont progressé de 500 000. Dans les communes et les intercommunalités, la progression de l’emploi a atteint respectivement 47 % et 147 %. L’évolution des dépenses publiques a, elle, été multipliée par plus de 3 pour l’Etat et plus de 5 pour les collectivités.
La dernière salve de critiques porte sur la remise en cause « du principe d’égalité, tel qu’il résulte de notre pacte républicain ». Selon la Cour en effet, cette « ardente obligation » impose « de définir des modalités de réponses suffisamment homogènes » au regard « de la reconnaissance des besoins sociaux ». Or, relèvent les auteurs du rapport,« l’objectif de péréquation (entre les territoires), organisé au niveau national par le jeu d’une modulation des dotations, est resté secondaire ».
C’est essentiellement le cas à propos de l’explosion des dépenses sociales (RMI, prestations de dépendance des personnes âgées ou handicapées…) « Ce sont souvent les départements les plus pauvres, ceux qui disposent des recettes fiscales les moins dynamiques qui doivent en même temps faire face aux charges les plus importantes », note la Cour, qui préconise avant tout la « clarification de la capacité de prescription ».
En guise de conclusion, la Cour des comptes remarque que : « Le principe d’autonomie financière consacré au plan constitutionnel l’a emporté sur l’équité financière et l’équité tout court. »
En cette période de crise, la mise en garde pourrait bien viser les auteurs de la réforme en cours sur la réalité des objectifs recherchés.
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